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有“好政策”没获得感 梗阻何在?

来源: 半月谈    作者:    发布时间: 2019-11-28 11:05    编辑: 晁晓霞

  有“好政策”没获得感,梗阻何在

  半月谈记者   林超   李雄鹰   卢宥尹   赵叶苹   赵阳

  编者按:群众有没有获得感是检验一项政策成效的最终标准。人们常说,上面的政策是好的,下面的歪嘴和尚把经念歪了。这有一定的普遍性,但并不能完全概括一项政策出台后,群众没有获得感的原因。

  半月谈记者近期分赴福建、四川、广东、海南、山西等省份展开调研,了解基层政策落地情况,从具体案例剖析从政策制定出台到落地见效的全过程,梳理影响群众获得感的种种梗阻。

  政策制定梗阻:不接地气、太过教条、治标不治本

  一些部门或地方在政策制定前对基层情况调研不深、了解不够,有些政策治标不治本,或是为了创新搞“新概念跑车”,以上种种,皆因政策本身“先天不足”,致使政策无法落地,群众难有获得感。

  采访中,有基层干部说:“负责政策制定的领导专家们,制定政策前要多到基层走走,到生产一线实地考察一下,听听老百姓的意见,不要坐在办公室里定政策。”

  ——有的政策不接地气、不考虑实际情况“一刀切”。

  为保护海洋渔业资源,从2017年起我国北至渤海湾,南至北纬12度的南海,开始施行最严格的海洋伏季休渔制度。渔民普遍为休渔制度叫好,但认为目前的起始时间不接地气,存在“一刀切”。

  “去年4月,我看到一个码头上堆满了小鱼,只有小指头那么大,也不能上市,只能当饵料,看着眼泪都要掉下来了。”福建省一位渔民对半月谈记者说,闽南渔村有俗语“清明谷雨,大鱼小鱼当母亲”,指的是4月前后大多数鱼类就开始怀孕、产卵,如果5月才开始休渔就太迟了。

  “从北到南,休渔海域的跨度近3000公里,其间数千种海洋生物的产卵期生长期都不一样,但休渔的开始时间都是5月1日,明显不合理。”当地一位渔业协会会长认为,应根据各地鱼类重点繁殖期的实际情况来制定休渔时间,保护幼苗,如台湾海峡附近的休渔期应为4月至7月中旬为宜,他曾经也向农业农村部反映过这个问题,但没有得到回应。

  ——有的政策制定太“教条”,附加门槛不切实际。

  9月初,半月谈记者来到南方一山区县的吊瓜产业扶贫基地,看到一片示范园区的瓜棚用的是粗粗的水泥柱子和钢管架子,老百姓自己家的瓜棚用的都是竹子材料。园区负责人坦言,从成本和效益上考虑,实际上用竹子材料就足够了,为了拿到示范园区的补贴,企业才用了成本较高的材料。

  “沿海风大,尤其是可能遭遇台风直接袭击的地区,才需要这么粗的水泥柱子。我们这儿是山区根本用不上。但政策规定了,要拿到示范园区的补贴,就得按统一标准做,实际上验收完就没用了。”一位村主任说,有的政策太“教条”,还要求供水系统自动化、电脑控制温湿度等,造成不少浪费。

  ——有的政策为创新而创新,搞“新概念跑车”。

  “区里要打造特色党建品牌,什么‘红色联盟工作法’‘12345工作法’,一套一套的。”东部某省基层干部说,上级部门热衷于搞一些新提法、新政策,实际工作内容和方式并没有什么改变或创新,其实是包装材料、玩概念。

  2017年上半年,半月谈记者曾在南方某县级市调研,市里刚出台一项“创新”政策,相关内容几乎全市的干部都能背下来。可当2018年记者再去该市调研时,当地已因此项“创新”实在无法施行,换了新的政策。

  粤东某地为发展规模化、集约化农业,大搞新“政策项目”,要求每个乡镇打造一个上百亩农业基地,每个村要打造一个50亩连片农业基地。“一些镇村原有基础比较差,且不少是边远山区,年轻人都外出打工了,留在家里多是老弱病残,搞这么大的农业基地谁来经营?”当地一副镇长表示,这一政策“创新”出发点是好的,但是投入大、周期长、风险高,难以推行。

  ——有的政策治标不治本,引发群众不满。

  近年来,教育部门陆续下发数十次“减负令”,以期减轻学生负担,然而却出现了一个较为尴尬的场面:校内减下去,校外增上来。

  许多家长的经济负担也因此而加重。为了解决校外补习机构带来的课后负担,教育部门又针对校外培训下了“减负令”,试图遏制校外补习机构的生长。然而家长依旧不领情:不补课怎么快速提升学习成绩?不补课难道任由孩子考低分上职校?不补课如何考上理想的大学?

  许多家长认为,仅仅文件减负只是治标不治本。他们呼吁教育部门“要深入去研究学生负担难减的原因,从根源上治理学生负担重的问题”。

  政策执行梗阻:保障缺失、急于求成、层层加码

  在政策执行层面,一些政策出发点虽好,但没有考虑实际落实条件,后续制度建设跟不上,导致落地难;一些政策在执行中急于求成,简单粗暴一刀切,引发诸多后遗症;还有一些政策在执行过程中层层加码,基层只好层层对付……凡此种种,一些出发点很好的政策没有收到好的效果,有的甚至被群众认为是“瞎折腾”。

  ——配套保障缺失,政策落地难。

  三农主体贷款难、贷款烦、贷款贵一直是政府重点关注的问题,为此,国家和地方均出台了一系列政策文件,然而这一问题并没有得到很好的解决。

  “尽管现在农村土地经营权可做抵押,但如何对经营权估值、变现,仍是难题。”成都市社科院副院长陈家泽说。

  据某地农业局农村改革办相关负责人介绍,基层落实土地流转收益抵押贷款政策有难度,一是土地流转收益的评估体系不完善,农产品周期长、风险大,评估机构少,导致评估难;二是抵押物产权交易中心才建立,在实际操作层面还没有特别明确的制度指导。

  专家认为,虽然在农村土地“三权分置”改革的背景下,国家正在探索将土地承包经营权、宅基地使用权、四荒使用权等经营权转化成为更加具有资产属性和抵押效力的权利,但农村资产评估体系不健全、缺乏专业评估人才和科学完整的评估标准体系、缺少集中且高效的交易市场、缺乏完善的制度保障,限制了这些权利转换为金融机构认可抵押物的能力。

  类似的例子还有一些,某省2013年出台《关于城市优先发展公共交通的实施意见》,其中明确要求树立“公交优先、城乡一体”的发展理念,提供资金、土地等要素支持和保障;各级政府每年要安排不低于1%的当年财政预算收入,作为城市公共交通发展专项资金,重点用于运营补偿补贴等。

  该省一家民营公交企业反映,这份文件出台6年多了,当地政府一直没有落实配套政策,不仅没按文件规定给予公交运营性亏损补偿补贴,也未给予公交土地扶持,导致公交企业运行艰难,面临停运风险。

  ——推进政策急于求成,简单粗暴。

  在各地治理大棚房时,有的地方为求快速“见效”,不分具体情况强制要求“齐步走”。

  某基层农业部门负责人说,有的地方将建在农用地上超过一层的建筑物就认定为“大棚房”,实际上很多都是建在政策允许的设施农业用地上,而且盖两三层也是为节约用地,“这种超过一层就得拆的要求,让很多现代农业投资者损失惨重”。

  “治理大棚房非常有必要,但必须建立在调查清楚,分门别类的基础上。”西部某分管大棚房整治的副县长说,实际操作中,划定一条线,不管合理不合理,就要基层去执行,这让他们很犯难。

  “这种现象在基层经常出现,背后也有政策执行层层加码的因素。”一位基层干部坦言,为了体现对上级部署工作的重视,一些地方把倡导性、引导性工作异化为强制性要求。这种“齐步走”的工作推进方式,表面看“有魄力”“力度大”,然而落实的真实效果却往往适得其反。

  ——执行层层加码,基层苦不堪言。

  如有的省里相关部门制定了一项政策,政策出台的初衷和实施范围也讲得很清楚,或者要求有条件的地方先实施。但这项政策到了市县以后,很可能就被“功利”地理解了,一些地方将“有条件”理解为必须要做,甚至考虑争优争先,不能输给其他市县。还有政策执行的时间,省里考虑的可能是两个月,但到了乡镇或者村一级,时间有时甚至被压缩到只有一两周了。

  这种做法看似在倒逼基层干事担当,实则造成一些政策举措无法真正落地,结果只能是“你能甩责任,我就瞎对付”,在一定程度上助长了敷衍塞责、应付了事的不良风气。

  政策落地梗阻:大包大揽、部门打架

  半月谈记者调研发现,许多政策尽管顺利落地,但群众却无感;又或者政策虽然落地,但与其他政策有冲突,群众无所适从。

  ——政府大包大揽,群众不买账。

  在部分惠民政策落地过程中,一些地方政府习惯于强势介入基层自治事务,乡村基础设施建设、公共服务供给难以走出大包大揽的思维方式,“政府主导,社会参与”的工作格局往往只剩下“政府主导”式的单打独斗。在政府强力主导、强势执行之下,农民群众的意见在一些地方乡村建设中“被绝缘”。村民认为,重金打造出来的村容村貌、大铺摊子搞出的政绩项目,与他们有什么关系呢?

  一些基层干部告诉半月谈记者,过去,村里修条路,家家户户都会积极投工投劳,十分热闹;现在,农民都忙着在外打工挣钱,村里的建设主要靠政府推动。半月谈记者在河南一村庄采访发现,虽然村里正热火朝天地改水、改厕、改路,却少见村民投工投劳的身影,村庄整治基本上靠政府请人在做。

  “基层干部为了做工作累死累活,村民却在一旁看,这不仅增加了政府的治理成本,也是一种角色的错位,并由此引发了许多新问题。”武汉大学中国乡村治理研究中心副教授王德福认为,乡村振兴不能政府包办,不能“剃头挑子一头热”。如果群众没有参与,基层政府花了钱、办了事,群众也可能不认可,不满意。

  ——部门“打架”,基层无所适从。

  基层反映,目前各个部门之间政策不协调现象依然存在。

  一位基层干部告诉半月谈记者,基层与上级政策制定部门不一样,政策制定部门属于行业部门,只需要根据一个行业或者业务制定政策,但基层的执行部门,需要执行各个部门制定的政策。如果各个政策之间不协调,基层落实起来无所适从,群众因此受折腾,谈何获得感?

  如农业部门多次发文鼓励种养结合模式,将养殖场的粪污、沼液作为有机肥还田,既能够减少环境污染,又能改良土壤。但由于“沼液还田”缺少相关执行标准,一些地区环保部门认为沼液还田涉嫌污染排放。部分农牧企业因为沼液还田技术做得好,既是农业部门的明星企业,也是环保部门眼中的“嫌疑犯”。

  “按环保部门的要求,沼液要经过处理后实现‘达标排放’,也就是说最后排放的液体COD(化学需氧量)要在200以内,但也就意味着什么营养也没有了。”一位农牧公司总经理告诉半月谈记者,农业部门要求利用沼液的“肥力”,但环保部门认为沼液的“肥力”是污染,企业常常左右为难。

  “没有执行标准,我们也很郁闷。”南方一个山区的环保干部告诉半月谈记者,多少浓度的沼液可以还田,还田时要用什么工具,这些都没有相关标准。目前环保部门只能参考“农田灌溉水质标准”,要求沼液必须实现“达标排放”。“实现达标排放要加不少除磷去氮的药剂,成本高昂,相当于用一种资源去消化另一种资源,造成极大的浪费。”(刊于《半月谈》2019年第22期)

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